作者简介：王克稳，法学博士，苏州大学王健法学院教授。

[23]虽然各级人民代表大会常务委员会监督法第29条、第30条规定县级以上地方各级人民代表大会常务委员会审查、撤销本级人民政府发布的不适当的决定、命令，但这一外部审查机制并没有真正发挥作用，对规范性文件的备案与审查仍是在行政系统内部进行的。2013年，国务院办公厅发布《关于继续做好房地产市场调控工作的通知》。

全国每年的车辆年检到底有多少车辆被检出不合格了呢？又有多少不合格的车辆实际上通过了年检呢？这种大规模、全覆盖、劳民又伤财的车辆年检在保障道路交通安全中到底起到什么作用呢？因为车辆年检而使交通安全事故下降了多少比例呢？迄今为止没有任何机构对这些问题进行过认真的评价，而对这些问题的评价有助于检验现行车辆检测制度的有效性。2014年1月8日国务院常务会议通过的《决定进一步推出深化行政审批制度改革三项措施》中指出，清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。同时，由于清单建构涉及对每一项进入清单的审批权力合法性的判断，因此，清单的建构不仅仅是一项行政活动，更是一项法律活动。但是，房地产市场价格的波动尤其是房价的不断上扬真是房地产市场失灵造成的吗？在中国，房价一般由土地成本、税费成本、开发建设成本和利润等要素构成。[12] 建构权力清单的目的之一就是要阻止不合法的审批进入权力清单。

但排除众人所公认的‘不合理，也许正确立了‘合理性标准。[19]为此，国务院要求规章或规范性文件的制定部门必须承担起清理规章及规范性文件的职责。[19]胡建淼主编：《中国现行行政法律制度》，中国法制出版社2011年版，第42-43页。

[37][德]汉斯J沃尔夫，奥托巴霍夫，罗尔夫施托贝尔：《行政法》(第3卷)，高家伟译，商务印书馆2007年版，第394页。这些职能，无论是创造规范性质的职能或者是适用规范性质的职能，全都是最终旨在执行法律制裁。《国家赔偿法》第5条规定：行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为，国家不承担赔偿责任。从我国现有的公权力委托理论而言，公务员的个人主体特征并不符合被委托主体的界定范围。

二、公权力委托中的理论限制与实践发展 在高权行政领域，公务员与国家间法律关系的产生源于行政委托行为。制定刑法典的议会、选举议会的公民，就像判决犯人的法官和实际上执行刑罚的人一样，都是国家的机关。

四、小结 一直以来，国家与公务员之间的行政职务关系虽有所界定，却缺乏对其委托代理本质的解释。在公权力委托中，对行政机关的委托一般称之为内部委托，与对组织的委托相对应。此外，在对这一问题的深入分析中不难发现，现阶段我国行政委托理论的内涵对社会发展的回应是滞后的。第一种理解中所述行政机关与非政府组织间的委托即为外部委托关系。

警务辅助人员的聘用要求由县级以上公安机关与同级财政、人力资源保障部门商议确定。有学者分析，[30]近些年理论界对于行政委托内涵界定的差异源于观察者和批判者两个不同的视角，产生了扩充和限缩两种截然不同的结论。《税收征收管理法》29条规定：除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。为避免公权力的滥用，非行政机关的组织和行政辅助人在主体资格和委托事项上需受到一定的限制，如被委托的组织需符合法定条件。

[35] 类似的规定如《城乡规划法》第24条：城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。另一方面，私人的法律素养参差不齐，不利于维护行政机关的公信力。

如行政上使用的代理，通常是指国家公务员相互之间一定行政职务的代理，如某行政机关正职首长出国或因病不能行使职务，由副职首长代理在这种代理关系中，代理者是以自己的名义行为，并由其本身对其代理行为负责。从法律地位上而言，无论是公务员还是行政辅助人，都是接受国家行政委托的个人主体。

与行政机关相较，非政府组织在机构建设、人事管理、程序规范上要求更为宽松。《国家赔偿法》第2条第1款规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。[8]当然，也并非所有的公务员活动都归属于国家，被认为是国家行为。基于此，本文认为行政委托理论的内涵应随着社会制度的发展而适当地扩展，其核心在于被委托主体范围对个人的吸纳。文章的论证逻辑及阶段性结论在于： 第一，国家与公务员间的国家公职关系所指称的是一种委托代理关系，这种法律关系的产生是基于国家对公务员的行政委托行为。然而，近些年无论立法还是实践对于这一理论早已有所突破，如辅警等行政编制外人员与行政机关间，同样是一种行政委托关系。

[12]也就是说，代理人与被代理人之间的法律关系是基于委托行为而产生的。[8]按照凯尔森的说法，在广义的、形式意义的机关之外，还有一个狭义的机关概念，它不仅限于以承担国家职能为标准，还强调个人在具有特定的法律地位时，才是一个国家的机关，这种国家机关被称之为官员(officials)。

以实践为例，针对近些年社会一直热议的交通协管员是否有权张贴罚单的问题，作为行政辅助人，交通协管员在执法过程中可从事收集证据、违法告知等事实行为帮助交警完成违法事实的判断，但最终处罚决定的作出则是交警的法定职责，不可委托。因而，国家实际上因为自身拟制性的客观原因，需要通过委托公务员以完成管理国家的任务。

2.组织 在行政委托中，组织作为被委托主体的情况最为普遍。所需检验费用按照国务院规定列支，不得向被检验人收取。

对应而言，公务员与国家之间的委托代理关系或称国家公职关系实际是基于行政委托行为而产生的。因此，如辅警类执法人员与行政机关间的法律关系是基于行政委托行为而产生，那么理论与实践就出现了差异。[15]时至今日，我国的相关法律规范并未对行政委托制度给予一个明确的界定，因而关于行政委托行为的概念乃至被委托主体的范围的确立，理论界之研究虽有定义亦非统一。[3]关于委托代理关系的观点早期也有学者曾进行过相关的论述，如公民经过一定的法定程序成为公务员后，即基于其所担任的国家行政职务而与国家行政机关之间产生了一种内部行政法律关系，这种内部行政法律关系的内容主要有：首先，这种法律关系是一种内部委托关系。

[29]张洪波：《辅警的主体定位及规范》，载《法学》2011年第9期。行政辅助情形下，辅警、各类协管员、政府雇员等被委托主体被称为行政辅助人或行政助手。

其次，公务员在执行公务的情况下，是以国家的名义，代表国家履行法定职责，而非其个人行为。随着行政审批改革的不断推进，至2016年国务院出台行政法规，[32]对行政审批进行全面清理，除原有法律法规设定的行政许可项目，对确需保留的500项行政审批事项以行政许可形式明确规定。

[21]江利红：《行政法学》，中国政法大学出版社2014年版，第116页。[22]张树义主编：《行政法学》，北京大学出版社2012年版，第89页。

[29]因而，为规范辅警队伍的执法行为，2011年《全国人民代表大会内务司法委员关于第十一届全国人民代表大会第四次会议主席团交付审议的代表提出的议案审议结果的报告》指出：协警属于公安机关辅助人员，不具有公安民警身份和执法资格，对其使用和管理是公安机关内部事务。3.个人 作为被委托主体的个人可区分为两种类型：纳入国家行政编制的人员和行政辅助人，代表类型如公务员与辅警。即在行政诉讼中由委托主体作为行政诉讼被告。[19]这类观点认为，若将行政委托以委托性质进行分类，可以划分为内部委托与外部委托两种类型。

这样的转变动因是多重的，有些是基于减轻公共财政负担，有些是基于对私人专业性的特殊需要，还有些是为避免国家因垄断而产生的腐败或作用迟钝，然而这些原因的背后都有一个统一的改革目标，即对国家行政的优化。当然，并非所有的组织皆可成为被委托主体，基于公权力的特殊性，其执法主体需要一定的资格资质。

从现有规范中的描述可以看出，我国的辅警是保有个人主体性质的非公安人员，不具有独立的公权力主体地位，且在公安民警指挥和监督下从事辅助性工作，符合行政辅助人的三个特征。进一步而言，国家与公务员间的委托代理关系是基于行政委托行为而产生的。

也可能是主动的，如社会治理创新。法学领域对委托代理关系的研究早已有之, 其法律关系中的运作机理最早源自经济学中的委托-代理理论(principal-agent theory)或称委托代理模型(principal-agent model)，系指两者或两者以上的组成部分之间的关系，其中的一部分被看做委托人，另一部分是代理人。